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欧洲与“一带一路”倡议:回应与风险(2017)(一)

欧洲与“一带一路”倡议:回应与风险(2017)(一)

发布时间: 2018-07-08 19:33:43   作者:刘作奎   来源: 刘作奎   浏览次数:



欧洲与“一带一路”倡议:回应与风险(2017)(一)


作者:刘作奎

中国社会科学院欧洲研究所研究员、

社科院中东欧研究室主任、16+1智库交流与合作网络秘书处办公室主任



前言

 

自2013年开始,笔者多次赴欧洲国家就“一带一路”倡议在欧洲的反响展开调研,尤其是2015年经过连续多个月的调研,完成了《欧洲与“一带一路”倡议:回应与风险》的书稿。该书稿被列入“国家智库报告”出版项目,并于2015年12月由中国社会科学出版社出版。该书一经出版即引发广泛关注,成为国内和国际学界了解“一带一路”在欧洲实施情况的一本参考书。

    

2016年本书被中国社会科学院评为“优秀国家智库报告”。为了让本书的内容为学界更广泛的熟知,2016年英文版的成果《Europe and “the Belt and Road Initiative”: Responses and Risks》由中国社会科学出版社出版,并被列入2016年12月中国—中东欧人文交流年闭幕式的展示成果。

    

此后,本书(中英文版)成为2017年3月中国社会科学出版社伦敦国际书展的展示成果,在随后的成果评选中,又荣幸地获得2016年中国社会科学院创新工程重大科研成果。

    

笔者认为,本书内容之所以受到关注,是契合了国家战略的需要,也及时反映了欧洲对“一带一路”倡议的看法,也是学界为数不多的集中关注欧洲与“一带一路”倡议联动关系的专题性、应时性成果。

 

本书出版后,因为是一个时效性较强的题目,基本内容一直没有更新,故在2015年底版本的基础上,又持续推出了2017年版本。新版本加入了最新动态和新的分析。这次仍然是以笔者的一系列最新调研成果为基础,并计划持续更新调研成果并出版。从2015年末到2017年,笔者走访了多个国家,组织或参加了多场国际学术研讨会,调研和访谈了多个政界、商界、学界和媒体界的代表,获得了较多的一手材料,从而为本书能够出版续集打下了基础。根据采访的材料,笔者将集中关注2015年末到2017年上半年这段时间,“一带一路”倡议在欧洲的反响以及面临的风险,并提供相关的政策建议。

    

本书基本上以实地调研和访谈为依托,并根据每年一度针对欧洲国家精英开展的“一带一路”问卷调查为基底,以风险评估为主要研究内容和研究特色,以政策建议为报告的亮点,集中为“一带一路”倡议在欧洲的布局提供理论和实践参考。

    

本成果得到中国社会科学院创新工程项目和国家高端智库项目的资助。

    

本成果得到外交部指南针计划项目的资助。

    

本成果得到中国—中东欧国家关系研究基金计划资助。

    

本成果同时得到国家发展和改革委员会“一带一路”研究专项基金资助。

 

对于上述资助主体的贡献和支持,笔者一并表示感谢。感谢中国社会科学院欧洲研究所所长黄平给予的大力支持,欧洲所经济室主任陈新在调研方面也给予了大力支持。

 

也要感谢中国社会科学出版社给予的一如既往的大力支持,特别是赵剑英社长、王茵主任和喻苗副主任的支持,没有他们的鼎力支持,本书难以及时和高质量出版。

 

第一章、欧洲对“一带一路”倡议的回应

 

 一、“一带一路”倡议的总体进展和欧洲的参与

自2013年国家主席习近平提出与国际社会共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”以来,“一带一路”建设从无到有、由点及面,在各方面均取得了积极的进展。作为倡议的发起者,中国做出了一系列努力,确保“一带一路”倡议能够有序推进。欧方则对“一带一路”倡议呈现出多元复杂的反馈。下面笔者就总结一下中国在过去两年推进“一带一路”建设的成果以及中欧在“一带一路”建设上合作的情况。

 

一是中方持续完善顶层设计,中欧推进政策对接。2015年3月28日,国家发改委、外交部和商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,阐述了我国对“一带一路”倡议的具体思路和设想,做出了我国推进“一带一路”建设的总体安排。该倡议提出后,欧洲国家做出了程度不一的响应,总体来看,中东欧国家和部分南欧国家反应较为积极,而欧盟机构则一直处于观望状态。2015年6月,李克强总理访问布鲁塞尔参加中欧峰会,中欧双方提出“一带一路”倡议与容克投资计划对接、中欧建立互联互通平台等一系列举措,欧盟开始对“一带一路”倡议由观望到尝试参与,欧盟委员会主席容克也在公开场合表示愿意将“容克投资计划”同“一带一路”倡议对接。

    

2015年9月28日,第五次中欧经贸高层对话在北京举行,国务院副总理马凯和欧盟委员会副主席卡泰宁共同主持对话。双方围绕“从战略高度推进双向投资、便利双边贸易”这一主题进行了深入交流,就“一带一路”倡议与欧洲投资计划对接、中欧投资协定谈判和数字经济合作等达成广泛共识,特别是在“一带一路”倡议和“容克投资计划”对接方面,双方同意成立工作组,就设立中欧共同投资基金的具体方案进行研究。双方签署了《关于建立中欧互联互通平台的谅解备忘录》。欧方鼓励中方与欧洲复兴开发银行深化合作,愿按照欧洲复兴开发银行现有章程和程序启动中方成员资格的相关谈判工作。

 

2016年6月29日,中欧互联互通平台第一次主席会议在北京召开。中方代表团由国家发展改革委主任徐绍史率领,并由交通运输部、海关总署、铁路局、民航局、铁路总公司、国家开发银行等人员组成。欧方代表团由欧方主席、欧盟交通委员布尔茨率领,并由欧盟委员会交通总司、欧盟驻华代表团、欧洲对外行动署等人员组成。会上,工作组汇报平台工作进展及未来合作建议,并提交工作机制和示范项目优先行动清单请双方主席审议。会后,双方主席签署会议纪要。双方将按照议定事项,继续深入推进中欧互联互通合作。

 

2016年11月24日至25日,中欧互联互通平台投融资合作专家组第一次会议在北京召开,中欧双方重点围绕中欧互联互通平台示范项目优先行动清单展开讨论,讨论了项目进展、融资模式等情况,研究了融资支持政策及下一步合作机会。

    

二是中方推进形成一系列国际共识,中国同多个欧洲国家签署“一带一路”合作备忘录。目前,已有100多个国家和国际组织表达了对“一带一路”建设的支持和参与意愿。中国同沿线国家和国际组织签署了40多份共建“一带一路”合作备忘录或协议,与其中部分国家积极推进编制双边合作规划纲要。在欧洲国家中,中东欧国家在“16+1合作”框架的推动下,表现了积极向好态势,目前共有8个国家(匈牙利、捷克、斯洛伐克、波兰、塞尔维亚、罗马尼亚、保加利亚、拉脱维亚)与我方签署“一带一路”合作备忘录,占到中东欧16国的一半,是欧洲表现最为积极和活跃的板块。西欧板块中,英国与我签署合作备忘录,成为支持“一带一路”的重要代表,更因英国牵头加入亚投行这一中国发起的金融机构而使得中英在“一带一路”上的合作被提升到了新的高度。

    

三是中方建立了一套支撑保障体系,中欧在“一带一路”具体领域合作得到推进。中方成立了推进“一带一路”建设工作领导小组,领导小组办公室设在国家发展改革委。有关部门普遍建立了工作领导机制,一批专项规划编制工作已经启动。此外,领导小组也对于具体的“一带一路”重要工程推进情况予以指导,2016年10月8日,推进“一带一路”建设工作领导小组办公室印发《中欧班列建设发展规划(2016—2020年)》,全面部署今后5年中欧班列建设发展任务,致力于系统性解决中欧班列运行中出现的问题,推动了中欧之间的贸易畅通。

 

四是中方采取了一系列重大举措,欧洲成为这一系列举措的重要参与者。中方牵头成立了亚洲基础设施投资银行,设立了专门支持“一带一路”建设的丝路基金,扩大了对外经贸发展专项资金和优惠性质贷款规模,积极做好面向企业的政策指导、信息服务工作。西欧大国英、法、德、意等纷纷加入亚投行,壮大了亚投行的合作基础,中东欧国家波兰加入亚投行,而匈牙利即将作为第二批成员加入亚投行。此外,中国还设立了面向中东欧国家的100亿专项贷款,中国—中东欧投资基金等,这些金融工具的设立,便利了中国和欧洲国家在“一带一路”框架下的合作。

 

五是取得了一批重要的早期收获,在欧建设工程引人瞩目。中巴经济走廊建设成效初显,合作签约金额近460亿美元,印尼雅万高铁启动了先导段建设,中老铁路开工建设,中泰铁路、匈塞铁路举行启动仪式。国际产能合作取得积极进展,中哈产能合作协议投资超230亿美元,中白工业园全面动工。在欧洲方面,引发广泛关注的还是“一带一路”布局欧洲的南线和北线工程,南线即中欧陆海快线(匈塞铁路是其中重要一部分),北线即中欧班列的快速发展。

 

在“一带一路”倡议推进过程中,中国决策者坚持不断总结经验,确保此项工程能够得以持续有效推进。

 

2016年8月17日,习近平总书记在北京人民大会堂出席推进“一带一路”建设工作座谈会时,为新时期“一带一路”建设工作提出了新的目标和执行方式,即总结经验、坚定信心、扎实推进,聚焦政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,聚焦构建互利合作网络、新型合作模式、多元合作平台,聚焦携手打造绿色丝绸之路、健康丝绸之路、智力丝绸之路、和平丝绸之路,以钉钉子精神抓下去,一步一步把“一带一路”建设推向前进,让“一带一路”建设造福沿线各国人民。

 

为了凝聚共识,中国政府于2017年5月在北京举办“一带一路”国际高峰论坛,“一带一路”国际高峰论坛的设立,是旨在搭建一个长期稳定的高规格对话平台,向国际社会正确诠释“一带一路”核心价值理念,与沿线国家深入探讨路线图和行动纲领,凝聚多方面共识、形成合力,加强与沿线国家及国际社会的沟通、交流与协商,为全方位推进务实合作指明方向、奠定基础。多个欧洲国家政要、地区组织代表等参加会议。

    

二、欧盟机构和成员国对“一带一路”倡议的回应

    

欧盟机构和成员国对“一带一路”倡议的反馈较为复杂,由于在欧盟层面没有形成对“一带一路”倡议明确的声音,成员国根据各自情况和诉求进行了回应。总体而言,东部积极而西部并不积极,成员国积极而欧盟机构不积极,官方态度看似积极,实际执行并不积极。比如,欧盟委员会流动与交通总司马修·鲍德温(Matthew Baldwin)表示,“16+1合作”与“一带一路”倡议聚焦交通基础设施建设以及与之相配套的物流合作,不仅可以高效整合地区内的经济资源、促进泛欧交通网络建设,还有利于加速中国、中东欧地区乃至整个欧洲间货物的双向流动,促进相关国家间资本、产能等方面的合作,符合17国发展需求,进而促进中欧关系发展。但实际上,这只是官方的一种表述,实践中,欧盟并没有“言行一致”。这也跟欧盟目前面临的复杂大背景有关,民粹主义、恐怖主义、难民危机、英国退欧等一系列危机纠缠着欧盟,欧盟对内部事务已自顾不暇。

 

正因为上述情况,在某种程度上,欧盟的回应有点温吞和缺乏兴趣。尽管双方曾尝试推进“一带一路”与容克投资计划相对接,但这种对接能否取得实质性效果尚待观察,更因为欧盟近期加强对匈塞铁路的审查,使得部分舆论开始怀疑中欧在“一带一路”对接事实上仍面临不少问题。

 

2017年3月,中外媒体热炒欧盟加强对“一带一路”倡议中的标志性工程匈塞铁路审查,透漏出非常复杂的信息。从显像上看,欧盟是为了刷存在感,对中国提出一定的提醒。实际上,反映出中国和同欧盟在“一带一路”对接从理念到实践上存在明显不同的理解。

 

中方更多地强调在宏观、战略上对接的意义,而具体而微的内容和具体的项目可以根据情况予以跟进;欧方则坚持规则是第一位的,欧盟的规则必须得到遵守才能继续推进,双方必须有具体的项目库、项目设想,然后才能谈到对接。事实上,双方在对接的路径上没有完全形成交集。

 

对于中国媒体的报道,欧盟机构于2017年2月28日的回应颇有意思,当日,欧盟驻华代表团就中国媒体对贝尔格莱德—布达佩斯铁路项目的有关报道做出回应:

   

最近媒体报道了有关匈牙利境内贝尔格莱德—布达佩斯铁路升级项目对欧洲联盟法律的遵守情况,在此有必要作出澄清。

 

只要符合欧盟法律规定的投资,无论来自欧盟境内或境外,我们都十分欢迎,此类外商投资不受欧洲委员会(原文如此,应为欧盟委员会,下同)管理。欧洲委员会对公共项目是否符合相关欧洲法律进行分析考察,项目投资方的国籍不在考虑因素中,我们只针对项目本身进行考察。

    

欧盟尚未对该项基础设施工程采取任何措施。欧洲委员会评估大型公共合同是否符合包括公共采购规定在内的欧洲法律,是常规惯例。在此背景下,我们正在与匈牙利当局在技术层面上展开会谈,以进一步了解情况。目前,欧洲委员会就此项目尚未形成任何观点,也未表明任何立场。

 

中欧在广泛的政治经济问题领域建立了深厚的战略伙伴关系。我们坚信,中方领导人理解欧盟必须确保法律在其领土上得到遵守,中国在本国境内也是如此。欧盟希望看到中国像欧盟一样,对中外企业秉承透明、非歧视、平等对待的原则。下一届中欧领导人会晤将会是再次展示双方合作伙伴关系的活力、及其带给双方的互惠互利的崭新机遇。” 

 

尽管这是一个轻描淡写的回应,但蕴含的信息是非常多元的,两个代表性行为体的行为方式、决策机制、理念目标上的差异,为这种对接带来挑战。

 

总而言之,欧盟之所以出现上述复杂回应,有下列一些基本原因:

 

一是欧盟危机缠身,难以应付来自中国的倡议。欧盟目前为四大危机所困扰,即难民危机、英国退欧、乌克兰危机以及民粹主义,政策内敛、处理内部事务、收缩阵线成为欧盟机构的主要任务,尤其是处理好内部凝聚力问题、防止欧盟走向四分五裂是主要目标。目前,中欧投资协定谈判进展缓慢也就是一个写照。已有欧洲智库认为,欧盟再也不是以前的欧盟,它的辉煌已经永远过去了,很难在回复到鼎盛时期那个团结和强大的欧盟,欧盟在全球的影响力将会越来越弱。如何挽救欧盟持续走下坡路是当政者首要关注的。

 

二是欧盟本身对这一倡议的理解与中方不同。李克强总理2015年访问欧洲时提出共同建立基础设施建设投资合作平台,而欧盟的想法是希望中国具体参与欧盟在整体基础设施建设框架下(比如泛欧交通网络框架)设立的具体项目,而这些具体项目目前由欧洲战略投资基金(EFSI)管理。目前,双方集中讨论的似乎偏向于谁会最终扮演合作领导者的角色并控制着投资议程问题。重要的是,双方对于对接的理解有偏差,欧盟希望有具体的项目对接,是一种“自下而上”的合作过程;中国则希望现在观点和总体框架上对接,然后再谈项目对接,是一种“自上而下”的合作过程。凡此种种,导致合作进程受到影响。

 

三是对“一带一路”实施的财政可持续性的忧虑。中国会继续使用各种政治和金融投资工具比如丝路基金、亚洲基础设施投资银行、中国—中东欧投资基金、100亿美元专项贷款等保持对欧洲的投入。但这引发了欧盟的担心,中国这么大的投资是否在财政上具有可持续性。此外,如果成员国政府参与“一带一路”工程项目,则有债务负担增加的风险,欧盟机构更倾向于利用私人投资来避免成员国政府形成更大范围的债务负担。

 

四是双方合作的运作机制仍不明晰。欧盟官员较为担心的是中国支持的平台或项目能否达到欧盟所希望的治理标准以及欧盟所关心的技术和环保要求。尤其是担心中国针对成员国展开的投资方式是否会绕过欧盟的规则,进而产生“分而治之”欧盟的效果或者影响到欧盟的团结或权威性。

    

三、中东欧国家对“一带一路”倡议的回应

    

自“16+1合作”框架推进以来,中国和中东欧国家的合作发展迅速,而“一带一路”倡议的推出,更提升了中东欧16国在中国对外战略中的地位。16国全部列入“一带一路”倡议的合作框架下,中东欧大部分国家也对该倡议表现出浓厚的合作兴趣。但“一带一路”在中东欧实施存在不少问题和挑战,集中体现在:一是中东欧16国国情复杂,每个国家对“一带一路”倡议的期望值不同;二是这些国家比较务实,均希望“一带一路”倡议能够在本国尽快开花结果;三是部分国家把“一带一路”倡议简单理解为是中国支援当地基础设施建设,希望中国单方投钱投项目;四是对中东欧国家错综复杂的国内形势和地缘风险将会影响到“一带一路”倡议的实施。

    

(一)中东欧国家代表性观点

1、积极的观点

   

(1)“一带一路”倡议将成为全球化、地区一体化和互联互通的新典范

对“一带一路”倡议较为支持的塞尔维亚积极而正面地评价该倡议。塞尔维亚当代史研究所约万·卡沃斯基(Jovan Cavoski)博士详细解读了中国“一带一路”倡议的缘起、发展和战略考虑以及得以实施运行的基础。他认为,如果未来一切顺利,那么“一带一路”倡议将成为地区一体化与互联互通的成功典范,为沿线许多国家提供有效增长方式。借助丝绸之路的历史和文化背景,中国积极回应不断变化的地缘政治,在这一不断发展的国际网络内确立竞争优势和与有关国家的相互信任关系。随着时间的推移,历史和文化因素及其重要性将会证明其对“一带一路”倡议的重要意义,建立起强有力的人文基础。对于欧亚繁荣的未来而言,这将是比公路、铁路和工厂更加永恒的遗产。毕竟,是人在创造历史并代代相传;文化决定了人是个体或群体成员,而特定进程的持续影响力也要依靠人对历史的珍视。中国抓住了新的历史机遇,引发了新的全球化浪潮,其在范围、目标、开放度和性质上不同以往。

 

(2)中国是友善的超级大国,“一带一路”对促进地区安全具有积极的影响    

巴尔干地区国家更加关注“一带一路”倡议对该区域安全所能带来的影响。波斯尼亚和黑塞哥维那班尼亚·卢卡大学教授米洛斯·索拉亚(Miloš Šolaja)强调了中国对东南欧安全的积极影响。 

索拉亚将这些年来中国的变化称为“从友善的大国到友善的超级大国”。他认为,中国正在积极参与维护全球安全;中国秉持合作、与邻为善、多边主义等原则,与各国建立了信心和良好的双边关系;未来中国会继续坚持和平发展和开放政策,推广和谐世界理念,以期实现共同繁荣。索拉亚称,中国坚持互信互惠、平等协作,通过和平手段解决国际纠纷,开展与其他国家的安全对话合作,反对军事联盟和扩张。

 

索拉亚着重分析了中国—多瑙河和地区安全关系,认为,“一带一路”或“新丝绸之路”对中东欧和南欧具有安全层面的吸引力。从中国—欧盟的关系中可以看到,中国一向秉持较为实用的方法—将双边关系从“伙伴关系”发展为“战略伙伴关系”。中国正在通过和平发展和经济援助,在全球形成中国的安全框架构建。

 

作为全球经济利益的一部分,中国正在拓展其安全视野。中欧、东欧、东南欧以及黑海地区的安全和稳定是维持全球安全的重要因素;为了维护这些传统上的非安全和冲突地区局势稳定,这些地区的国家有意为中国的贸易和经济合作提供市场。而该地区的安全稳定,有助于保护中国投资、保护中国希望建立的新贸易通道安全以及保护中国公民的人身安全。

 

索拉亚认为,对于中国将成为“友善的超级大国”的预测源自于其强大的经济实力,但没有政治层面的支持,经济的繁荣无法持续,而没有安全局势和军事力量的保证,政治保护就无法持续。多瑙河和东南欧的区域安全对于整个“新丝绸之路”计划十分重要,那些不稳定的地区是“新丝绸之路计划”的黑洞。中国必须认识到,中国在这一地区的存在具有巨大影响,因此中国需要保护其投资和经济,在制定其政治和安全政策时应给予这些区域足够的重视。“16+1合作”框架给东南欧和多瑙河地区提供了经济、政治和各个领域的合作机会,而这些合作也将同时提高该地区的战略安全和稳定,这是和平可持续发展的前提条件。

   

(3)“一带一路”倡议是双边合作的纽带

大多数中东欧国家热情支持“一带一路”倡议是因为该倡议为双边合作提供了一个新的抓手,成为双边合作的新纽带。波兰国际事务研究所管理委员会副主席、波兰总统府国家发展委员会成员,波兰内阁成员格拉耶夫斯基(Przemysław Żurawski vel Grajewski)在2016年6月波兰展开的中波智库研讨会上表示,中国和波兰在“一带一路”倡议框架下的合作还是比较好的,波兰现在聚焦中国的“一带一路”倡议,是因为这一倡议与波兰的发展紧密联系在一起,从四川成都到波兰罗兹的货运班列就是成功合作的标志。波兰国际事务研究所资深研究员帕特里克·库格尔(Partryk Kugiel)也表示,中国丝路倡议布局中东欧,提升了中国在该区域的形象和影响力,让波兰也从中受益。在过去几年,波兰在区域和双边层面的外交取得了进步。考虑到“一带一路”倡议来到中东欧,这是一个亚洲和欧洲两个大国合作的珍贵窗口期。 

 

2、中立的观点

(1)中国需要处理好与主要地缘政治角逐者的关系

塞尔维亚国际政治与经济研究所的米洛米尔·斯特皮奇(Milomir Stepic)和国防部的伊万·扎里奇(Ivan Zaric)表示,中国的“一带一路”倡议与美、俄、欧盟、印度等大国地缘战略可能发生冲突,中东欧地区是“一带一路”建设重要区域,该地区历来是世界大国的各种战略交叉冲突的舞台,地缘政治格局复杂,这对中国来说是一个挑战。从欧盟方面来说,多瑙河战略是其增强地缘政治影响力的工具,“一带一路”在多瑙河地区的建设有可能会给欧盟、特别是德国在该地区的势力造成冲击。今后中国在多瑙河以及巴尔干地区的发展如何应对这种复杂地缘政治关系,是与其他大国力量共同参与建设,还是取代这些传统力量成为该地区唯一的利益相关者?这是需要中国政府进一步考虑和明确的。

   

(2)应该增强对“一带一路”倡议的政治和军事保障力度

波黑巴尼亚·卢卡大学政治学系教授米洛斯·索拉亚(Miloš Šolaja)指出,中国在中东欧地区有着经济和安全两方面的利益。经济方面包括在该地区的经贸投资利益,能源合作,加强基础设施建设改善物流条件,利用当地的劳动力资源。安全方面包括保证中东欧及黑海地区的安全、稳定;防止传统的地区冲突影响安全;保护新建立的贸易通道以及中方人员的安全。中国所倡导的“16+1合作”在安全层面存在隐患:中东欧一些国家也是北约成员国或潜在的成员国。鉴于中国在该地区的利益,中国需要政治层面的保障和军事方面的保护,中国在制定其政治和安全政策时应给予这些区域足够的重视。

 

2016年4月25日,波兰外长维托尔德·瓦什奇科夫斯基在社科院演讲时就强调:“一带一路”倡议的实施有一个不可或缺的条件,那就是安全。横跨欧洲与中国之间的大陆桥应牢固的建立在可靠的支柱之上。乌克兰和俄罗斯之间的摩擦继续下去,会对“一带一路”倡议的实施造成重大伤害。乌克兰可以成为亚欧之间的一座重要桥梁,尤其是将波兰和波罗的海国家与中国连接起来,但问题是发生在乌克兰的地缘政治危机短时间内无法解决。波兰内阁成员格拉耶夫斯基(Przemysław Grajewski)在中波智库会议上也强调,波兰是中东欧最大的国家,靠近乌克兰。“一带一路”倡议要经过俄罗斯、乌克兰、波兰到达欧洲,波兰对“一带一路”建设至关重要,但这一区域的安全风险日益提升,只有双方共同面对并化解这种风险,才能确保合作有所成效。不过,“一带一路”倡议在安全问题上似乎提供的解决方案不多。 

    

3、误解的观点

(1)“一带一路”倡议在中东欧国家并没有像想象中那样取得进展,中东欧国家对该倡议的期望值过高

一带一路”倡议部分沿线国家对该倡议抱有较高期望值,随着部分工程在不同国家分布和进展不一,失望情绪有所产生。2016年6月20日在华沙召开的中波智库论坛上,有波方学者认为,目前中东欧国家对“一带一路”倡议有着非常高的期望,尤其是在基建、物流和投资领域,但实际上中东欧发挥的作用仍然有限,也没有得到期待中的中国的大规模投资,双方期待的贸易增长也没有实现。尽管中国出台了不少建议,但实际得到落实和推进的比较少。波兰国际事务研究所研究员帕特里克·库格尔(Patryk Kugiel)在2016年10月28日在华沙召开的国际研讨会上认为,波兰政府一直对该倡议有着过高的期望,但过高的期望值如果无法实现可能导致灾难的后果,并且使波兰对合作失去兴趣。波兰媒体警示:不要对“一带一路”倡议框架下的中波合作过于乐观,应持谨慎态度,“一带一路”倡议的重要合作伙伴是亚洲、非洲、西欧,中东欧不是主要的,而只是扮演互联互通的角色。比如,波兰加入亚投行,很多波兰公司认为能够得到亚投行的资助,但现在还没有变成现实。

 

(2)包括中东欧国家在内的世界上多个国家提出很多倡议,中国纷纷提出与这些倡议对接,但有些倡议事实上会与中国的倡议产生竞争,中国也很难对接这么多倡议

中国与相关国家和地区倡议对接是“一带一路”倡议推进过程中一个富有特色的想法,激发了沿线不少国家合作的热情。但也有中东欧学者质疑:中东欧国家提出很多与“一带一路”对接的合作倡议,如欧盟的多瑙河战略与“一带一路”倡议对接,欧盟波罗的海战略与“一带一路”倡议对接,欧盟也提出容克投资计划与“一带一路”倡议对接,俄罗斯推出欧亚经济联盟与“一带一路”倡议对接,还有各国不断推出的本国的发展计划与“一带一路”倡议对接。如此众多的对接倡议,必然会压垮中国,使得“一带一路”倡议在欧亚大陆布局不具有可持续性。更有不少中东欧国家认为,“一带一路”倡议的概念不明确,很多对接的工程事实上并不是中方认可的“一带一路”的工程,要么是中东欧国家这边一厢情愿,要不是中国方面一厢情愿,工程对接尤其是大工程对接并不容易,困难重重。

 

(3)“一带一路”倡议使得中国成为中东欧地缘政治新玩家

从地缘政治角度解读中国的“一带一路”倡议在中东欧国家具有一定的普遍性,尤其是在波罗的海和巴尔干半岛国家具有典型性。2016年6月在塞尔维亚举办的“多瑙河与新丝路”国际学术研讨会上,在谈到巴尔干这个地缘政治敏感之地的时候,有塞尔维亚学者明确提出,中国将积极介入巴尔干地区,成为地缘政治新的角逐者。中国介入巴尔干增加了该区域的地缘敏感性:这里是俄罗斯和欧洲的争端区、曾经的冷战“铁幕”、东西方文明的冲突线、四个“大棋局”接触地带中的三个、拉姆斯菲尔德定义的“新欧洲”、科恩所定义的门户区或防护带。他们认为,巴尔干的“地缘政治吸引力”让新的、未来主导力量中国十分感兴趣,必将成为新的地缘政治玩家并可能卷入这里的地缘竞争中。

 

(4)“一带一路”创造的金融工具应充分支持“一带一路”项目,加快推进相关工程,但现在看来支持力度还不够

无论是亚投行还是丝路基金,自成立以来投资到中东欧国家并用于互联互通的资金还是比较少的,无法解决中东欧和欧洲的互联互通问题。目前,大家都在积极探讨中欧互联互通平台,“容克投资”计划与“一带一路”倡议相对接等,但要取得实效还需要很长时间,也不见得能够成功。尤其是在基建、物流和投资领域,中东欧发挥的作用仍然有限,也没有得到期待中的中国的大规模投资,大项目或旗舰项目缺乏。

 

(5)“一带一路”倡议旨在促进贸易上的互联互通,但无法解决贸易逆差问题

提出这一关切的主要来自波兰。波某外交部代表表示,中波之间的贸易逆差不但没有缓解的迹象,而且在不断增加。日益增长的贸易逆差使得波兰认为贸易关系的不平衡对双边经济关系带来损害,希望中国能够予以解决,切实扩大波兰对中国的出口,增加中国对波的投资。希望中国的“一带一路”倡议能够为解决这种贸易逆差作出贡献,切实把波兰产品等输送到中国。

 

(二)中东欧国家的具体回应

中东欧国家代表认为“一带一路”倡议是促进中国—中东欧国家双边关系全面发展的重要契机,各国都希望在该倡议下加强与中国的经贸、投资、基础设施建设、人文交流等各方面的交流与合作。“16+1合作”为双边在以上方面的合作提供了一个重要的平台,相关国家今后要研究如何更好地发挥这个平台的作用。

 

但是中东欧各国家对“一带一路”诉求各有不同。比如,塞尔维亚代表表示欢迎中国的投资,特别希望中国加强在交通、能源基础设施建设的投资以及收购塞国有企业等,并且在投资活动中采取符合塞国情的融资模式。拉脱维亚的企业代表认为,拉脱维亚物流业具有优势和潜力,希望中国重视并参与该国的物流业方面的投资。马其顿政府代表认为可以与中国在装备制造业方面开展进一步的合作,同时欢迎中国参与马其顿的交通基础设施建设。保加利亚代表表示希望中国投资到该国的制造业中,已发展相关的产业。斯洛伐克代表认为本国企业从属于西欧国家跨国公司的产业链中,希望中国的投资进入该国的制造业企业中,以提高斯洛伐克制造业的活力。总体来看,此次会议上的中东欧国家代表都在积极争取在“一带一路”倡议下,利用“16+1合作”机制获得中国的投资,西巴尔干地区的塞尔维亚、马其顿对来自中国的基础设施投资兴趣很高,而中欧国家则更希望中国投资他们的制造业领域。

笔者在本报告中选取几个国家,对其诉求进行具体阐释。

 

1、波兰

波兰政府较为重视“一带一路”倡议,不但与中国政府签署了“一带一路”合作备忘录,还是中东欧国家中第一个加入亚投行的国家。鉴于波兰天然的地理优势,它是中国与欧洲陆上丝绸之路建设的必经之地,中欧班列成都至罗兹的开行推进了双方地方层面的经贸合作。

    

波兰国际事务研究所管理委员会副主席格拉耶夫斯基认为,中国和波兰在“一带一路”框架下的合作前景还是比较好的,波兰现在聚焦中国的新丝路战略,是因为这一战略与波兰的发展紧密联系在一起,从四川成都到波兰罗兹的铁路货运就是双方成功合作的典范。目前,每年有多趟货运列车从中国出发抵达罗兹,这是一个巨大的进步。波兰是中东欧最大的国家,同时离地位置优越,“一带一路”的建设发展要通过俄罗斯、乌克兰,都要经波兰到达欧洲,波兰是“一带一路”建设上至关重要国家。 

    

波兰外交部亚太司司长科沃杰伊斯基也表示,中波在“一带一路”倡议下的合作可以使得两国从全球的视角看问题。“一带一路”倡议对于中国与波兰、中东欧地区以及整个欧盟的合作都有着重要意义,中波双方都对和平稳定地发展感兴趣,而“一带一路”建设必须有稳定的环境,“一带一路”沿线政治、经济利益复杂交错,中波两国共同倡导区域和平稳定,必将受到全球的欢迎。波兰不仅通过铁路运输参与“丝绸之路经济带”,也愿意积极参与“海上丝绸之路”的建设。“16+1合作”不可能涵盖双边合作的所有内容,中波两国还可以在很多不同的框架、平台下进行合作,所以“一带一路”倡议下中波可以从各个维度加强合作。 

    

波兰国际事务研究所资深研究员帕特里克·库格尔(Partryk Kugiel)表示,中国的新丝绸之路进入中东欧地区,这一进步提升了中国的形象,让波兰也从中受益。过去几年,中波两国在区域和双边层面关系发展取得进步,这是有赖于出现了一个亚洲和欧洲合作的窗口机遇期。同时他还提出,“一带一路”的建设会面临一些挑战和风险,需要认真对待。首先,中国对“一带一路”有着很高的期望,但是波兰对此持谨慎的乐观态度,很多媒体认为亚洲、非洲以及西欧地区是“一带一路”重要的合作对象区域,中东欧国家并不是,因此提出对“一带一路”期望值不要过高。例如,波兰加入了亚投行,很多波兰公司认为能够得到亚投行的资助,但是目前这都还没有变成现实,这让人感到失望。其次,作为欧盟成员国波兰接受欧盟的规则,很多中国公司在波兰的投资行为没有考虑到欧盟规则的限制因素,所以产生了一些负面的结果。如果中国企业认为波兰投资规则太严格的话,他们就更愿意去巴尔干或非洲地区投资。此外,从国际关系的层面,中国与美国由于观点和利益的不同经常产生矛盾,波兰是美国的盟友,如果中美发生对抗,波兰应该持何种立场,这个对波兰来说比较困难。最后,中波两国之间信息沟通较为缺乏,相互之间的了解没有建立在稳固的基础上。

 

 2、塞尔维亚

塞方学者表示,多瑙河是中东(南)欧的枢纽,它是欧盟(和北约)地缘政治扩张的工具。贝尔格莱德同多瑙河战略的交汇也是中东(南)欧地区的关键点,中国的新丝绸之路战略会打破德国在多瑙河地区的垄断。新丝绸之路和多瑙河战略其范围有交叉部分,爱琴海——波罗的海计划的连接依靠丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路,而摩拉瓦河——瓦尔达尔河以及贝尔格莱德与中国收购的希腊比雷埃夫斯港如果连成一线则具有重要战略意义。

 

埃迪塔·卡拉诺维奇(Edita Stojić Karanović)和德扬·约洛维奇(Dejan Jolović)提出,多瑙河中部流域拥有大量自然资源,这是跨国合作项目和区域合作的基础。多瑙河的优势特色有,航运经济成本低,运输能力强,对环境的影响较小,也可减少对公路、铁路建设的需求并降低基础设施投资建设成本。他们表示,塞尔维亚是中国通向欧洲市场的关键地区,能够帮助中国的货物运输克服贸易障碍。通过发展安全有效的陆路、海洋和航空网络,塞尔维亚将进一步参与到“一带一路”中来,塞希望未来能够进一步加强双边贸易,并希望在塞成立中国—中东欧国家交通和基础设施合作联合会,此外,在农业、造船业、物流和交通及旅游业也希望加强中塞合作。总体上看,拥有大量自然资源的多瑙河在经济、政治和地缘战略方面的作用尚待开发;而多瑙河象征着交流和合作,是流域沿线国家共同的历史和文化遗产,是对于讲求“和平与合、开放和包容、互学和互惠”的丝路精神的补充。中欧和东欧国家不应因新丝绸之路成为彼此的对手,因为各条线路都是非排他性的,可以相互支持,避免出现为争夺中国资金相互竞争。

    

贝尔格莱德雅罗斯拉夫·采尔尼研究所(Jaroslav Cerni Institute)的玛丽娜·巴比奇·姆拉德诺维奇博士(Marina Babic Mladenovic)就多瑙河走廊在塞尔维亚的发展可能性阐述了其观点。她认为,塞尔维亚的地理位置为发展水路运输提供天然优势,流经塞尔维亚的多瑙河为国际航道,且航道蓄水深度有保证,所有挂多瑙河地区国家旗帜的船只可以自由航行。贝尔格莱德的新港口将联接多种交通模式,集中处理货船装卸活动,背靠港口600公顷国有土地为港口提供了发展空间。多瑙河沿线的航海旅游有一定发展潜力,沿线何以修建许多游船码头。塞尔维亚伏伊伏丁那省正在计划改善本地区多瑙河流域的航道,旨在服务于排水、灌溉、供水、航运、林业、渔业以及旅游和娱乐业。此外,塞境内的多瑙河地区水电资源丰富,未来在水电站建设方面仍具潜力。鉴于上述情况,中国和塞尔维亚在多瑙河的合作上有很多潜力可挖。

    

3、拉脱维亚

波罗的海国家如何参与“一带一路”倡议也一直是人们比较关注的。2016年11月的里加总理峰会凸显了拉脱维亚在“一带一路”倡议中所能扮演的角色。总体来看,拉脱维亚的地理和物流优势将会推进“一带一路”倡议在波罗的海的发展。2016年11月里加峰会的主题是发展与互联(Development and Connectivity)——突出拉脱维亚的地理位置优势和在交通运输和物流领域长期积累的经验。拉国务秘书表示,在拉脱维亚召开的物流和交通运输方面的会议很多,比如2016年4月第三届亚欧交通部长会议在里加举行。2016年5月,首届中国和中东欧国家交通部长会议在里加召开,会议确定将在拉脱维亚成立16+1物流合作联合会,目前联合会已经成立,由拉脱维亚交通部主管。国务秘书表示希望拉能够与中国签署“一带一路”合作备忘录(目前,拉脱维亚已经与中国签署“一带一路”倡议合作备忘录),从而充分发挥拉脱维亚在“一带一路”建设中交通和物流枢纽的作用。

    

中拉在“一带一路”倡议框架下有多个合作领域,拉脱维亚的优势是交通运输和物流,有三个非常重要的港湾(文茨皮尔斯港、里加港和利耶帕亚港),港口运输一直是支撑国民经济、平衡外贸逆差的重要产业。港口把拉脱维亚同全欧洲连接起来。其中,拉脱维亚希望凭借地理位置连接波罗的海和亚得里亚海,与“一带一路”倡议对接,积极打造连接明斯克经俄罗斯、中亚到中国的铁路线路。他表示,中国计划建设的后勤供应链从中国—中亚—俄罗斯再到波罗的海和欧洲市场,拉方非常关注。明斯克的中白工业园项目很重要,希望拉脱维亚能够成为地区分拨中心,通过轮船、铁路、公路连接瑞典和挪威和更多欧洲核心市场。

    

4、罗马尼亚    

罗马尼亚官员和学者普遍认为,罗地理位置优越,因此可以同时将“一带一路”和“16+1合作”同本国发展计划相融合。罗一直在力推其黑海计划和多瑙河计划,同时也在欧盟积极游说,希望能够促进这些计划的实施。具体来看,罗方的需求主要是希望能够完善多瑙河战略,升级并改善多瑙河沿线的基础设施。例如沿线铁路、公路设施老化严重,这影响了多瑙河流域的航运、旅游的发展。罗方精英多次表示“罗马尼亚与中国有着共同的邻居——俄罗斯”。他们认为,如何中罗能够同俄罗斯发展三边合作关系,那么中国才能顺利从亚洲走入欧洲。另一方面,罗方认为,罗马尼亚地处黑海,其本身也是连接欧亚的节点。所以如何从欧亚层面充分发挥罗马尼亚的地缘优势,从更高层面来推进“16+1合作”是罗马尼亚对中罗关系的关注点之一。

 

5、捷克

2016年6月16日至20日,捷克总理索博特卡访华,中捷双方签订了多项经贸、投资协议。6月19日至21日,中国国家主席习近平访问波兰,推动了中波战略伙伴关系的进一步发展。

 

自2012年在波兰建立中国—中东欧国家“16+1合作”框架以来,捷克政府把对华关系放在外交战略的重要地位上,与中国建立了多个合作机制,双方的战略伙伴关系也提升为全面战略伙伴关系。

捷克智库机构及学者并不认为中捷之间存在的贸易逆差是个很严重的问题。他们认为捷克深深的融入到欧盟,特别是德国的高端制造业的产业链中,捷克对德出口占到本国出口总额的三成左右,捷克在汽车制造业、环保设备、精密仪器和机床方面技术水平较高,与德国等西欧国家合作关系密切。中欧、中德之间贸易额的不断增长,也会带动捷克的出口。中捷之间直接贸易额的计算中,捷克处于逆差地位,但是考虑到中欧,特别是中德之间的巨大贸易额,捷克的对华实际贸易逆差并不严重。此外,捷克自身的高端制造业技术水平在欧洲也是较高的,当前中国处于产业转型升级时期,捷克并不担心未来没有产品与中国进行贸易。

 

在投资方面,捷克希望引进中国的资本进行绿地投资,以提高本国生产能力,增加就业。捷克部分人对中国企业在房地产、新闻媒体以及文化产业方面的投资表示质疑,认为中国的投资有政治企图。捷克政府欢迎中国的绿地投资,但是有捷克的经济学家在媒体上表示,中国的绿地投资购买捷克的技术,招聘捷克的研发团队,会导致捷克的先进技术和研发人员的流失。

 

捷克与中国在交通、能源等基础设施建设方面签订了很多协议,有的项目已经获得招标。但是捷克对中国参与的基础设施建设项目及投资表示质疑。中国不是个慈善组织,中国投资波兰的基础设施建设是为了输出本国的过剩产能和劳动力,中国的资本和企业会控制波兰的基础设施。

 

捷克的基础设施条件较波兰要好,捷克国土面积较小,铁路系统虽然陈旧,但是国内高速公路网发达,捷克的电力不仅自足,而且还向其他欧洲国家供应电力。此外,欧盟每年给予的用于基建的资金较充裕,捷克对基础设施建设的资金需求并不强烈。捷克政府也欢迎中国的基础设施建设的投资,但是捷克学者、媒体认为这是因为政府人员参与基建工程会获得贪污腐败的机会。有捷克学者向笔者表示,捷克民众认为基建工程容易诱发腐败,不仅是中国的基建投资项目,即使是欧盟的投资,捷克有关人员都会从中贪污获利。