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“多速欧洲”:是聚合还是离散

Release Time: 2017-05-18 14:20:19   Author:The site editor   Source: Viona Lee   View Count:

嘉 宾

 

张  敏   中国社科院欧洲研究所科技政策研究室主任、研究员

 

金  玲   中国国际问题研究院欧洲研究所“一带一路”研究中心副主任、副研究员

 

朱晓中    中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所研究员

 

主持人

 

葛 军    《世界知识》杂志编审

 

今天的欧洲已经深陷向心力不足的困境。“多速欧洲”提出的目的,是为了在现有的、程度非常之高的合作基础上,进一步开拓欧洲一体化的新空间和新的可能性。欧洲大国在讲“多速”的时候,从来都是说首先要保证当前的成果,这是一个基础。说“多速欧洲”是分化欧洲,是欧洲一体化的倒退,有一点言过其实了。

 

今天理解“多速欧洲”到底是聚合效应还是离散效应,完全取决于各方合作的意愿和能力,如果合作成功,就能产生功能外溢效应,增强吸引力,推动一体化深化;反之,就可能加剧分裂的风险。

 

“多速欧洲”:背景

 

欧洲一体化继续推进的蓝本不止“多速欧洲”一个

 

张敏:

 

今天,“多速欧洲”已经成为热门话题,同时也是颇有争议的话题。这首先是英国公投脱欧所导致的。英国开始进入脱欧谈判阶段,欧盟27国未来怎么走,这是欧盟所面临的非常大的挑战;其次,自2008年金融危机以来的欧盟发展大背景,也对理解目前的讨论非常重要:近十年来,欧洲一直处于衰落、危机当中,受到的冲击一个接一个。当前欧洲一体化进程面临着空前巨大的阻力。这种阻力所带来的停滞期也使人们有机会反思欧洲一体化发展的过去、现在和未来。

 

事实上,欧洲一体化继续推进的蓝本不止“多速欧洲”一个。3月1日,欧盟委员会主席容克提出了五个有关欧洲未来(至2025年)前途的蓝本。第一个是维持现状,即27个成员国仍然按照《里斯本条约》所设定的议程缓慢渐进地推进一体化。第二个是退回到仅维持欧洲单一市场的状态,这在1992年就已经达到了。这个蓝本只包括人员、资本、商品、货物的自由流动,没有单一货币,因而可以说是一个非常大的倒退。进入单一货币阶段后,欧元区成员国为放弃本国货币,完成了一系列似乎不可逆转的进程。第三个是在某个领域方面推进一体化,如实现经货联盟,首先建立银行业联盟等。第四个就是热议中的“多速欧洲”蓝本了,它的不确定性最大。最后一个是建立欧洲联邦,即欧盟所有的民族国家都把主权让渡给欧洲的“中央政府”,就成员国而言,这个目标似乎遥不可及。

 

回到“多速欧洲”的话题。现在有关“多速”该如何操作其实还没有一个清晰的思路,而且这个提案面对的反对声音也比较大——比如说大部分中东欧国家对这个议题都是持反对意见的,罗马尼亚总统约翰尼斯和总理格林代亚努3月7日明确表示,罗马尼亚反对“多速欧洲”,他们认为一个“双速”或“多速”的欧洲对欧洲任何人都没有好处。德国、法国等“老欧洲”国家基本明确表态支持“多速欧洲”方案。但未来的“多速欧洲”到底应该从哪里起步,意大利、西班牙、荷兰等国家对这个议题的看法也有着很大差异。总之,“多速”适用于哪些领域?要把现有国家分成多少组?采取什么样的“多速”模式?这些问题都有待进一步探讨。

 

欧盟东扩带来的冲击、多样性和不确定性

 

朱晓中:

 

事实上,无论是在理论层面还是在实践层面,“多速欧洲”在上世纪70年代末期就已然存在了。今天,欧盟的“发动机”国家把它再次提出来,实际上是想设计出一种新的工具,以克服当前欧洲一体化继续向前推进所面临的障碍。那么,欧洲联盟今天所面临的根本问题到底是什么呢?我想以欧盟内中东欧国家所面临的困境为切入点来谈这个问题。因为,当前这些中东欧国家所面临的基本问题与整个欧盟危机是密切相关的。

 

中东欧国家的困境,必须要放在欧盟东扩的背景下理解。2004年到2013年欧盟三次扩大事实上给欧盟带来了非常大的冲击,也给欧盟带来了更大的多样性以及随之而来的不确定性。欧盟成员国中11个中东欧国家的经济发展水平不一,相对比较落后。现在,状况最好的斯洛文尼亚也只有欧盟平均水平的82%。从东欧政局剧变到今天,除了波兰之程度较小之外,中东欧国家的经济发展基本都是靠着与欧盟或者说是与德国间的贸易推动的。在政治上,中东欧国家几乎是一夜之间从苏联集团中脱离而变成了具有完全主权的国家。这些国家还面临着从之前的苏联式社会主义制度转轨的问题。长期受到苏联压制的历史使这些国家更为珍视国家的独立。所有这些问题都需要通过机制创新来加以应对,而欧盟机制的建构恰恰又是比较缓慢的。

 

中东欧国家加入欧盟,对这些国家自身和欧盟其他国家都产生了巨大的影响。现在中东欧国家的青年人手持一本护照,可以自由地在申根区内往来。仅在英国一地,现已注册的波兰人就将近80万。爱尔兰的经济发展被世界银行称为“奇迹”,但它的重要支柱是波兰的“知识青年”。爱尔兰经济“奇迹”的支撑力量是IT业,而波兰人的英语和计算机技术恰恰非常好。欧盟的扩大给中东欧有知识、“能跑得动”的中青年人带来了无限的可能性。这些青年移民一代也是中东欧国家对欧盟老成员国的最大贡献。但同时这也带来了很多问题,比如现在中东欧国家的医院严重缺乏医生和护士,这主要是因为待遇低。中东欧国家的医生和护士到德国或者西班牙可以每周只工作四天,工资却相当于在本国的好几倍。类似的消极影响还存在于欧盟发展的很多领域。

 

在承载着扩大所带来的多样性、不确定性以及消极因素的情况下,欧盟自2008年以来又遭到了一系列事件的打击。首先是经济危机使得它经济体的健康性受损,后来是难民危机带来了价值观与道德观的冲击。我们可以看得出来,2004年至今欧盟三次东扩中出现了一些悖论性的东西:到《里斯本条约》(2009年12月生效)为止,欧盟的政治一体化达到了最高点,但这也恰恰是欧盟内部民族主义开始高涨、欧盟开始步入下行路线的转折点。最具标志性的事件就是很多的欧盟成员国要求把转让出去的主权再收回去。就中东欧国家来说,这反映出它们曾经对欧盟所抱有幻想的破灭。


2017年3月29日,英国驻欧盟大使将“脱欧”信函亲手递交给欧洲理事会主席图斯克。随后,图斯克发表声明称,我们的目标就是尽可能减少不确定因素,降低对欧盟公民、商业机构及成员国的负面影响。


当前的中东欧国家在政治和经济两个方面都面临着困境。这次提出“多速欧洲”以后,大概有六个国家——保加利亚、罗马尼亚、波兰、捷克、斯洛伐克和匈牙利明确表示反对。因为中东欧国家加入欧盟后,它们最主要的政治利益就是要防止欧洲大国搞“多速”。但这些国家就是捏在一起也不足以保证自己的政治利益,还要拉一些欧洲大国来作盟友。在欧盟内,中东欧成员国的主要盟友是英国和德国,但是现在英国脱欧了。除此之外,英国脱欧还会使中东欧国家从欧盟获得的基金支持受到影响。2015年,英国的财政贡献占欧盟预算总额的13.45%,那么英国脱欧后这个缺口谁来补充?现在欧盟又有了要进行预算分离的传言,这很可能会使中东欧国家感到从欧盟获得的主要利益受到严重的损害。这样一来,中东欧国家在政治上失去了支持者,在经济上要受损——这是中东欧国家在欧盟内最核心的利益,现在却都受到了挑战。假如连德国都“抛弃”了中东欧国家的话,那么中东欧国家就基本没什么“靠山”了。在“多速欧洲”中,它们将处在什么“速度”上?是否会被“边缘化”?这些都成了未知数。从社会心理的角度,如果把现在的欧盟同27年前中东欧国家脱离的苏联集团做对比的话,那么如今这些国家的社会心理状态跟那时几乎处在一个水平线上——就是认为这个联盟可能会出现大问题。现在中东欧国家,比如说“维谢格拉德集团”(包括匈牙利、波兰、捷克、斯洛伐克四国)已经开始自搞一套了。


“多速欧洲”引发巨大争议的关键所在

 

金玲:

 

有关“多速欧洲”的话题,学术界早已经开始研究,也一直存在于一体化实践中,包括欧元区和申根协定的安排都是“多速”的形式。那么今天,这个话题再次被提出来为什么会引发这么大的争议?这主要是因为今天的欧洲已经深陷向心力不足的困境。

 

在实践层面,已有的“多速欧洲”在一体化中主要以两种模式存在。一种是欧元区的模式。欧盟内并不是所有国家都采用欧元替代了本国货币,它从一开始就处于条约框架之下。第二种是申根区的模式,它在欧洲联盟条约体系之外运作,此后进入欧盟制度框架下。事实上,欧洲一体化历史所形成的这两种“多速”形式在当前的一体化实践中也同样存在,比如泛欧的离婚法案、专利法、财政契约也是“多速”的表现形式,都可以在这两种框架内实现,成员国可以自行选择是否加入。

 

而今天,有着漫长实践经验的“多速欧洲”之所以引发了这么多的关注和争论,更多的是因为人们将当前“多速欧洲”的提案放在了“欧洲向心力缺失”这个框架下进行分析,并评估其影响:讲“多速”成为了对欧盟内部存在严重分歧状况的确认。另一个不可忽视的大背景,就是欧洲的“衰弱”:大家都觉得一体化难以再继续推进了。过去所有的行动,无论是政策还是实践,都是以“更加紧密的同盟”为目标的,即使遇到了危机,主流还是觉得能通过加深一体化继续前进,但现在继续沿着这个逻辑好像已经走不下去了。

 

上面张敏老师也提到了,欧洲近十年来危机叠加,一个危机还没解决,另一个危机又袭来。在这种情况下,就会有一种疑问产生:欧盟到底能干什么?英国脱欧的发生又让所有人都意识到一体化并非之前大多数人所想象的那样不可逆转——英国可以退欧,其他国家是否会效仿?这种背景下,欧洲就开始产生了“该向何处去”的思考。这在过去是不存在的,因为过去的思维只单向地指向一体化继续向前推进的方向,而且推进者都坚信随着一体化的继续深入其他的相关方都会参加进来。就算是搞“多速欧洲”,也是抱着一种“引擎”的心态在做的。比如,历史上搞申根区的时候也没有遭到很多人的反对。但是今天的欧洲对于未来“多速”的吸引力没有基本的自信,没有基本的信心了——这才是今天“多速欧洲”引起如此之大争议的关键所在。


“多速欧洲”:实质

 

在差异性无法弥合的情况下,必须允许一部分国家先走

 

金玲:

 

欧洲一体化所面临的困境从根本上来源于它整个进程中的深层困境:它的一体化市场和主权分裂的状况存在着冲突和矛盾。一方面民众对欧盟解决问题的能力有着巨大的期待,但另一方面成员国又没有转让足够的权能给它。这就带来了两者无法弥合的矛盾,并造成了成员国之间分歧不断凸显的恶性循环。从债务危机到难民危机,再到安全危机,当所有这些问题都没有解决而欧盟还在争吵不休时,民众就会对其失去信心和认同。他们就会问“欧盟究竟能做什么”。除了对日常生活干预太多外,根本不能满足民众的根本关切。英国脱欧就是这种趋势的标志性事件。

 

在上面我分析过,今日“多速欧洲”引起争议的根本原因是欧洲对自身信心的丧失。今日欧洲一体化的新倡议已经不再以“更紧密团结的联盟”为目标了,而更加趋向于务实。这个务实是什么?就是切实用欧盟的合作,让欧洲的民众看到它到底能解决什么问题,让民众重新树立起对欧盟和欧洲一体化的信心。欧洲一体化已经从过去非常高的雄心“降落”到了今天的非常务实地解决具体问题的合作。目前来看,类似的政治意愿在欧洲大国之中已经基本形成了共识,那下一步的问题就是该怎么做了。目前能看到的第一步,就是各大国已经不再对欧洲内部的“差异性”讳莫如深了,“多速欧洲”作为一种长期存在的实践也因此被摆到了台面上。这就是今年纪念《罗马条约》签署60周年容克正式在欧盟层面提出“多速欧洲”方案的背景。“多速欧洲”此后将不再是一体化进程中的“例外”,而很可能是一体化的常规路径。



从民意层面看,英国脱欧公投后的去年10月份,欧盟委员会做了一次民调,结果显示17个欧盟国家民众对“多速欧洲”的支持率是稳步上升的。因为很多人都已经清楚地认识到,在欧洲的差异性已经无法弥合的情况下,必须允许一部分国家先向前走了。不过,尽管人们对一体化失去信心,但合作的共识还是有的,对于合作,从精英到大众的民意基础是牢固的。所以可以看到,在荷兰选举中没有飞出“黑天鹅”,法国的情况也基本和大家的预测一致。

 

在政策层面,“多速欧洲”作为一种政策工具的作用也不容忽视。前面朱晓中老师指出,欧盟东扩给自身带来了很多的问题,其中一个就是欧盟核心国家事实上对新加入的中东欧国家没有什么政策杠杆。当初把波兰、保加利亚、罗马尼亚等国纳入欧盟,更多的是出于战略上的考量,一些国家并没有达到入盟标准,即使经历了这么多年的“合作与改革”,仍是如此。原先欧洲一体化的思路是通过合作促进政治经济趋同,但这种愿景完全没能实现,尤其是债务危机以来的一系列事件使得不能趋同的现象反而加剧了。现在,欧洲大国推“多速欧洲”,事实上也是试图赋予欧盟一个新的政策杠杆,让相关国家尤其是中东欧国家产生危机意识,产生“被边缘化”的恐惧。当然,这种工具能不能实现其价值还有待观察。


“多速欧洲”首先是一个政策性的工具

 

朱晓中:

 

“多速欧洲”首先是一个政策性工具,它本身不是目的,它的存在是基于两方面的效用。第一是试图通过政策性的工具来解决不同成员国在不同层面上面临的问题,这与中东欧国家一直以来所呼吁的机制改革是两个层面上的问题。第二,“多速欧洲”也可以成为欧盟内部特定的成员国,或者说是国家集团在欧盟框架内部谋取政治利益的政策性工具。类似波兰或者匈牙利这样的国家,虽然以“西方民主”的标准看是“离经叛道”的,但它们的作为也可以被理解为试图在欧盟框架内寻求适合本民族现状的道路。这是否可以被理解为与“多速欧洲”的提法有异曲同工之处呢?

 

事实上,中东欧国家的一些小多边合作已经实现了突破。比如在防务领域,恰恰是“维谢格拉德集团”在2014年时签署协议成立了一支3000多人的战斗部队。其背景就是因为欧洲联盟的六万人快速反应部队一直没有成立,波兰人才牵头与其他几个处境相似的东欧国家先做了这个事情,当时发生的乌克兰危机也正好给它们提供了口实。在自卫的同时,东欧国家还加强了与美国之间的军事合作。与此同时,波兰还提出欧盟应该加快能源联盟的建立,以降低对俄罗斯能源的依赖。


2017年4月30日,近千名欧盟支持者在柏林举行集会,表达对欧盟的支持。


波兰或者说是中东欧国家所采取的这些行动,除了解决具体的、实际的问题之外,也有在欧盟层面获取政治利益的动机——通过将东向而来的威胁推到边界之外,强调自己是欧洲真正的组成部分,而不是“二等”公民或所谓的“东部边疆”。在欧盟内部,波兰一直都是有雄心的,在主权债务危机之后,它说要取代西班牙成为欧洲“新五大国”(德国、法国、英国、意大利和波兰)之一。英国脱欧之后波兰又有意取代英国的位置。2008年,波兰时任总统卡钦斯基曾把矛头指向了德国,说如果不是因为第二次世界大战波兰死亡人数众多,波兰在欧盟的加权投票数量应该会和德国一样多。波兰、匈牙利和其他中东欧国家的期望是通过机制变革,在欧盟的法律框架内获得政治利益。而它们所采取的实质上已经是“多速欧洲”的行为正是为这个目标服务的。这对在欧盟层面公开正式推动“多速欧洲”的老欧盟成员国来说也是如此。


“多速欧洲”:障碍

 

欧洲一体化的原动力机制已无法提供足够的推动力

 

张敏:

 

有关“多速欧洲”,它究竟是工具、趋势还是过程尚存在着很多的声音,也存在着很多的争议。我认为其目前还处在一个舆论宣传阶段,“多速欧洲”的提法正在试探不同国家的反应。欧盟现在的领导人跟过去欧洲一体化初期时的领导人有着很大的差异,比如欧洲一体化的先驱——比利时前首相斯巴克,他1952~1954年任欧洲煤钢共同体主席。斯巴克为比利时、荷兰、卢森堡经济联盟的建立作出了贡献,他主张建设一个强大的欧洲,并极力促进欧洲一体化的进程。让·莫内,法国政治家,享有“欧洲之父”的美誉,第二次世界大战后欧洲统一运动的“总设计师”。现在已经很少有上述的铁腕的、一体化的坚定支持者能像过去那样有号召力。现在的欧盟领导人,以容克为首的本届欧盟委员会上任以来的每一步政策都走得比较缓慢。回到“多速欧洲”的提法,当前很有可能就是先营造一下舆论,看看各国都有些什么反应。我觉得现在还不能看出“多速欧洲”未来具体将按什么路线走。我的基本判断是一体化作为大的基调不会停滞,放慢进程是必然的。在未来的两到三年内,欧盟需要用大量的精力跟英国谈判,并在这个过程中摸索它前行的道路。

 

现在试探的情况是很多成员国对“多速欧洲”表示反对,尤其是中东欧国家。但也确实有一些中东欧国家表达了支持态度,比如说斯洛文尼亚,它表示自己要上快车道。因为斯洛文尼亚的经济发展状况较好,而且它的创新能力甚至要排在西班牙和葡萄牙前面。前面已经谈到,类似罗马尼亚、保加利亚这样的国家是坚决反对的。中东欧国家进入欧盟以后觉得它们从结构基金上获得的资金远远比之前预期获得的要少,如果照着欧洲大国的构想搞“多速欧洲”,那么中东欧国家的影响力、在欧盟内部说话的分量甚至都会进一步缩减。在欧盟27个国家中很大一部分都反对的情况下,欧盟的老欧洲国家能不能推动“多速欧洲”,这都是疑问。

 

事实上,即使是在欧盟的老成员国中,对“多速欧洲”这个提法也还没有达成具体的、一致的方案,这就使其缺乏推动的动力。如果说原先欧洲一体化的发动机是法国和德国,以法德为轴心,当这个轴心仅仅带动六个国家的时候,它还有着强劲的动力。即使到15个国家的时候,它的动力也很足。但如今在27个国家的情况下,欧洲一体化原先的动力机制已经明显无法提供足够的推动力了。所以3月6日,德国、法国、西班牙、意大利四国领导人在法国的凡尔赛举行了会晤,表示支持建设一个“多速欧洲”,推动欧洲一体化继续前行。但四国能否形成四轮驱动,能否形成新的核心来拉动它呢?虽然目前有很多人期待着,但是能不能真的形成就比较难说了。

 

“多速欧洲”可能会威胁欧盟内部原有的利益平衡机制

 

朱晓中:

 

“多速欧洲”之所以会遭遇当前这么多的反对声音,还因为它很可能会威胁到欧盟内部原有的利益平衡机制。

 

以德国与中东欧国家之间的关系为例。我认为,现在的欧洲貌似已经是德国人的欧洲了。尽管德国人习惯在多边框架内行事,但凭借自身强大的经济实力与坚定的政治意志,德国在欧盟内绝对是难以缺失、独一无二的决定前进方向的推动性力量。因欧盟扩大而获利最多的应该说正是德国。国际货币基金组织(IMF)2015年发表了一篇专门讲德国和中东欧国家产业链的长文,其中列举了德国在中东欧的产业布局。事实上,无论是政治上还是国家关系上,德国在中东欧地区的根都扎得很深。反对中国在“16+1合作”框架下在中东欧国家建工业园最强烈的恰恰也是德国人。2014年重新启动的向西巴尔干扩大的“柏林进程”,其实也是德国在整个欧洲大陆范围内的扩张。这很容易让人们回想起两次世界大战期间、特别是在20世纪30年代,德国人在整个巴尔干地区所占据的经济主导性地位。现在德国人打着欧盟的旗号又回来了——先通过一系列价值观输出获得西巴尔干等地区民众对它的好感,接下来铺开的就是它的经济利益。

 

问题也恰恰在这里。如果说德国因为欧盟扩大获得了在包括中东欧如此庞大地区内的利益,如今却又要搞“多速欧洲”,要“背叛”给它带来巨大利益的中东欧国家,也许会让中东欧人产生“德国背叛自己”的感觉,那么今后它们两者之间在政治和经济关系上到底怎么摆平?中东欧国家会认为德国人拿了它们的好处,但是在政治上又耍小伎俩,对此像匈牙利总理欧尔班这样的领导人是绝对不会善罢甘休的。我认为,德国必须要在欧盟就发展问题找到一种让中东欧国家起码能够接受的方案。

 

“多速欧洲”:欧洲一体化进程的继续

 

为继续推进欧洲一体化而对旧概念进行“新包装”

 

张敏:

 

在经历了一次又一次的挫折、冲击和停滞之后,欧盟现在已经很难对未来持有乐观的判断了。之前的欧洲一体化进程有着明确的目标,就是要先进行经济一体化,然后再推进政治一体化,最终实现所谓的“欧洲合众国”。欧盟曾经是很多区域一体化组织的“榜样”,如欧亚联盟、东盟等都参照了欧盟的做法。但现在欧盟所进行的调整,可以说已经基本放弃了原先的“雄心”,而把每一步都进行得非常务实。

 

应该讲,欧洲一体化未来的蓝图是很难描绘、很难确定的。欧盟现在已经达到了经济一体化的中级阶段,很难说在欧盟达到了经济高度一体化的阶段后,欧盟会继续推进政治一体化、成员国会不断让渡更多的主权。我们的思维想法应该更加开放一些,民族国家能不能真的让渡政治主权,这个话题要探讨很长时间。不是说某几个人、某几个国家有意愿,有几个大国推动,它就能实现。欧洲一体化的历史恰恰显示,其向一体化迈进的每一步都非常困难,一旦涉及重大政治权力、外交权限的时候,这些成员国是很难让步的。但不管未来欧盟怎么样,在目前这个反思与决定前路的阶段,欧盟的超国家机器在很长一段时间内都将面临受到削弱的状况。如果说某些成员国的能力或者地位过于膨胀,那欧盟机构与这些成员国的关系该如何处理,成员国之间在欧盟内的关系又该如何处理,解决这些问题需要一个漫长的过程。


2016年6月22日,英国举行脱欧公投前夕,时任首相卡梅伦在演讲中呼吁民众支持“留欧”。


但欧洲一体化进程还将继续,这是毫无疑问的。而且欧洲一体化作为一种发展共识在欧洲精英和民众的心目中早已根深蒂固。以西班牙为例。可以说,西班牙去年的选举一波三折,经过两次选举之后,现在还是人民党上台。但无论是人民党还是工人社会党上台,它们在欧洲一体化这个问题上没有任何差别,都是非常坚定地支持。现在西班牙还有一个新的政党叫“我们能党”,它的标签是带有民粹性质的极左政党。但就是这个政党,在对欧洲一体化的支持方面也是非常坚定的。西班牙民众也是如此。一些地区,比如加泰罗尼亚和巴斯克,虽然对西班牙这个国家并不认同,总想分离出去,但它们对欧盟认同的程度却非常高,加泰罗尼亚地区多次提出希望成为欧盟一个独立地区存在。

 

“多速欧洲”很可能只是为了继续推进欧洲一体化而对旧概念采取的“新包装”。过去那么多年,总体来说欧洲一体化是走得太快,而不是没有作为。从关税同盟开始,到欧洲单一市场,再到欧元区的形成,推进的速度还是非常快的。要知道,当时建统一大市场的时候也有很多不同声音,认为欧洲不可能实现资本、商品、人员、劳务的自由流动,但后来可以看到,其实现程度还是非常高的。虽然2004年中东欧国家加入之后,确实产生了不少麻烦,但正如金玲、朱晓中两位老师所分析的,“多速欧洲”现在被提出来很可能是一种策略性的工具。英国退欧之后,欧盟的预算缩减了不少,团结基金的受益国、尤其是中东欧国家获得的数额也会相应减少。那么在这种情况下,这些经济利益受到损害的国家是很难配合欧洲一体化的进一步行动的,比如资本市场一体化、银行业联盟等。所以这时候提出来“多速欧洲”,其实是为了在欧盟整体力量受到巨大削弱的情况下,给欧盟内有条件的国家创造继续推进一体化的机会。

 

最后,有关欧洲一体化,人们绝对不能忽视的就是它在战略上的考虑,一体化的初衷是为了避免欧洲分裂、避免战争——这恰恰是年轻的一代或者说是新加入欧盟的国家没有深刻认识到的。容克在今年3月25日纪念《罗马条约》签署60周年而举行的欧盟特别峰会上,以及其他几个重要场合都重申欧洲之所以会出现一体化进程就是为了避免战争,他还强调,欧洲这么多年来的和平环境也是拜一体化进程所赐。容克的一系列表态都是希望能够重新达成共识来提高欧洲的凝聚力。

 

地缘政治因素是欧盟扩大的第一考量

   

朱晓中:

 

我始终认为,欧洲联盟的扩大问题不仅仅是经济问题,而更多的是地缘政治问题,所以人们不能仅仅以经济的眼光来看待它。以美国为首的西方,一直把欧盟的扩大作为围剿俄罗斯的有力工具。比如说,德国之所以启动“柏林进程”,其首要目标之一就是抵消俄罗斯在西巴尔干地区日趋增长的影响力,这是默克尔曾经亲口说的。从这里就可以看出,欧盟的扩大绝对不仅仅是一个经济问题,欧洲联盟也不会仅以经济眼光来看待自己的扩容问题。

 

冷战结束后,欧洲人获得了通过和平、非武力的方式统一欧洲的千载难逢的机会,他们是绝对不会放过这个机会的。就算欧盟一再强调没有意愿继续扩张,或者它主观上真的没有扩张的意愿,其扩张的步伐也不会停止。以保加利亚和罗马尼亚这两个国家为例,它们在没有达标的情况下就被欧盟接纳了,原因就在于科索沃战争期间,这两个国家为联军提供了后勤支持。也正是因为此,美国成为了说客,到欧盟游说。最后欧盟不惜让“欧洲病人”们先进来,然后再给它们开一个“特别诊所”。所以说,地缘政治很可能是欧盟扩大的第一考量。

 

俄罗斯在欧洲的影响力还是非常大的,自普京第二任期以来尤其如此。普京对中东欧的政策,尤其是对西巴尔干地区的政策,取得了空前的成功。比如今年3月,欧盟就破例批准了俄罗斯在欧洲的两个大项目,一个是在匈牙利的核电站项目,另一个是北溪2号天然气管道项目。尤其是后者,俄罗斯通过把乌克兰和波兰排除在俄对欧能源供给之外的方式,达到了拉拢德、意、法、奥这些国家的目的。俄罗斯给欧洲提供了非常重要的公共产品,那就是能源。在可预见的未来,欧盟所谓的能源多元化根本不可能搞得起来,北海布伦特、阿尔及利亚的能源产量都不可能在短期内大幅提高,美国的液化天然气又太贵。今天的欧洲人根本无法想象没有俄罗斯的天然气他们的生活怎么过。可以说,虽然受到多重制裁,今天的俄罗斯在欧洲的经济根基比起2000年来说要扎得深的多。俄罗斯与欧洲的互动,事实上已经把欧洲联盟至少在能源领域分成了若干组,这就使得欧盟在一些事关欧俄关系问题上难以取得一致意见。

 

在以上背景下,我认为欧盟在未来还存在扩大的可能。比如,欧盟当前就正努力在西巴尔干地区抵消俄罗斯的影响力。“多速欧洲”恰恰为欧盟的进一步扩大提供了可能性。假如日后如果真的有一个“多速欧洲”的标准化体系出台,那么对即将加入国家的标准会相应降低。从克罗地亚加入欧盟的进程可以看出,现在欧盟对准备入盟国家的标准谈判是从最困难的部分开始的,也是欧盟认为最应该严格把关的环节——法律。但如果采取类似和瑞士、挪威合作的方式处理一些国家的入盟问题,比如先在某几个领域进行合作,那么加入欧盟可能会变得更加容易。

 

避免把“多速欧洲”视为欧盟未来发展的排他性战略方向

 

金玲:

 

今天,“多速欧洲”已经在实际上越来越多地变成了欧盟国家解决实际问题的实践。以欧洲大国德国为例,过去德国非常强调欧盟应该团结一致,28国共同前行。但债务危机以及后来的难民危机已经深刻地重新塑造了德国的欧洲政策。从财政契约到难民协定——难民的分配方案,德国都在欧盟的整体框架之外行事。例如,在应对难民危机中,德国就找了一些和自己观点相近的欧洲国家,共同寻求与第三方——包括土耳其以及一些非洲国家合作应对。这其中的运作模式就是“多速”在对外政策领域内的实践,因为此前欧盟内部并没有就其达成一致。当然人们也可以从另外的角度去解读,说这是德国领导力的体现。中东欧国家毫无疑问没有参与德国的难民政策,那么问题就来了:究竟是中东欧国家的拒不妥协让德国不得不另辟蹊径,还是德国“单干”的趋势加强了中东欧国家保护自己在一体化中既得利益的认知呢?现在看来,这两种趋势有着相互加强,乃至互为恶性循环的螺旋性关系。这其实解释了当存在不可弥合的价值和利益分歧是“多速欧洲”的内在推动力。另外一个欧洲大国法国也在经历着类似的外交政策转向,因为主张退欧的玛丽娜·勒庞即便在大选中落败,她的疑欧主张也将继续在法国的欧洲战略选择中发挥影响,毕竟其代表着超过20%的民意。

 

除了特定成员国的政策转向之外,次区域化实际上也已经成为当今欧盟内部国际政治的一种现实。债务危机以后,欧洲出现了次区域化的趋势。德国和北欧国家出现了经济的趋同和理念的相近,形成了第一个大集团;中东欧国家原来就有“维谢格拉德集团”;南欧方面,法国原先对南欧国家领导人峰会持抗拒态度,但现在也变得很积极了。次区域化合作趋势其实也是多速欧洲所需要的“意愿联盟”的基础。当然,这种次区域集团彼此之间也不会是互相排斥和僵化的,比如在防务政策领域,德国和东欧国家毫无疑问不存在太多的分歧。未来的欧盟,很可能在财政、经济、政治、防务等各个领域都形成非常复杂、互相交织的组合。这毫无疑问不利于保持欧盟内部的凝聚力。

 

因此,我特别能理解为什么今天人们普遍把“多速欧洲”看成是欧洲一体化的一种倒退。因为过去的一体化模式都有一个引领性的团体先搞某种模式,以求产生吸引性的力量,最终的目标是将所有的成员国都纳入到统一的机制之内。过去,各界评价欧洲一体化都认为“超国家性”越多越好,但未来,“多速欧洲”下的合作肯定会以成员国政府间的互动为主。

 

但我们依旧要认识到,虽然欧洲一体化今天确实遭遇了很大的困境,但其整体仍然是继续向前推进的。“多速欧洲”提出的目的,是为了在现有的、程度非常之高的合作基础上,进一步开拓欧洲一体化的新空间和新的可能性。欧洲大国在讲“多速”的时候,从来都是说首先要保证当前的成果,这是一个基础。它们要搞“多速”是要继续向前,不愿意跟着走的国家可以维持现状。说“多速欧洲”是分化欧洲,是欧洲一体化的倒退,有一点言过其实了。欧洲一体化已经有了60年的历史,形成了庞大的机体,发展到今天已经成为国际政治中的重要行为体,欧洲人会心甘情愿地把它抛弃吗?欧洲民众是不会答应的。


2017年3月25日,波兰民众在华沙举行支持欧盟的集会游行活动,纪念《罗马条约》签署60周年。


在欧洲一体化继续前行的方向和动力方面,我们也要避免陷入思维单一化的陷阱。审视欧洲一体化的历史,最初启动一体化时设计意图可能是战略的、和平的工程,是建立在政治意愿基础之上的,是为了消除战争的风险。在推进一体化的进程中,又发现合作能给各方带来收益,利益的趋同又成了根本的推动力。在合作的过程中,一个领域的合作又会推动另一个领域的合作,即发生所谓的外溢效应。所有这些因素共同作用促成了今日欧洲一体化的大厦。因此,今天理解“多速欧洲”到底是聚合效应还是离散效应,完全取决于各方合作的意愿和能力,如果合作成功,就能产生功能外溢效应,加大吸引力,推动一体化深化;反之,就可能加剧分裂的风险。

 

因此,日后欧洲一体化的途径不一定只有“多速欧洲”一条。比如,核心主权让渡的问题难度是很大,但是如果利益足够大的时候,不管相关方面愿意不愿意,主权让渡都会成为现实。去年在难民危机发酵的背景下,为了加强边境控制,欧盟把边境和海岸卫队统一协调的事情搞定了,这在过去是不可想象的。包括债务危机期间出现的一些新机制,虽然说欧盟还没有一套共同财政机制,但至少建立了很多应对危机的机制,并把更多的权能转移到了欧盟超国家机构层面。虽然今天再把更多权能转移到欧盟层面的难度很大,但不代表不可能。因为在已有的框架、共同的利益驱动下,还可能会产生制度性的外溢效应。尤其是在人们不注意的领域,权能向欧盟层面的转移还在进行着。就算没有共同立法一下子实现质的飞跃,欧洲一体化继续深入发展的进程仍在继续,其推动力仍然存在。我们一定要避免把“多速欧洲”视为欧盟未来发展的排他性战略方向。

 

“多速欧洲”下的中国与欧洲

 

朱晓中:

 

假如“多速欧洲”真能成立的话,作为中国人,我们不要认为欧盟好像要往坏处走。现在有一种唱衰欧洲的调子,这对中国非常不好。我们应该以相对平和的心态去看待一个跟中国关系如此密切的事物。当前欧洲所出现的“差异性一体化”或者叫“多速一体化”,归根结底是一种政治现象、政治现实,它更多是中性的。而且一体化也不一定是越大、越高级就越好,关键是要能解决实际问题。假如我们过去说越来越高级的一体化是欧盟给外部世界的印象的话,那么“多速欧洲”依然是欧盟在今天这种状态下展示给外部的印象,欧盟除了“高级”之外也还有多速性的东西去解决实际的问题。一体化应该是越务实、越能够使所有参与者共赢才越好,在这个目标基础之上,方式可以是多样性的。如果我们以这样一种方式看待“多速欧洲”,心态就能非常平和。

 

金玲:

 

今天的中国在处理对欧关系时,一定要更多地注意做好事前的功课。比如中国一直强调对欧外交要抓住欧洲大国。现在欧洲大国的政策正处于剧烈的转型之中,其中最重要的欧洲大国德国外交政策的变化非常明显。德国现在的压力非常之大,它不但要继续担起推动欧洲一体化向前进的重担,还要维持欧盟的团结。德国肯定不希望别的国家认为中国在通过德国来“分裂欧洲”。

 

如果“多速欧洲”真的成了正式的、有规则体系支撑的东西,那么未来中国在处理对欧合作时,就会面临着该找谁合作的问题。因为在“多速”的逻辑下,以欧盟为大框架会形成多种多样的力量组合。中国要推进合作,就必须明晰其合作所处的具体领域,这样才能抓住撬动这种合作所需的关键点。在这方面一定要先做好相关的国别研究、区域研究,搞清楚当地具体的制度交织是什么样的,如此才能做到有的放矢。

 

与此同时,中国也一定要避免被各方认为其对欧合作的目的是为了“分裂欧洲”。老实说,这是非常难以平衡的。比如说中国在欧洲力推的次区域合作,现在的主要着力点是中东欧的“16+1合作”,未来南欧、北欧都要跟进。很多欧洲人会认为中国试图通过这种合作方式把欧洲分裂为各种条条块块。我们需要利用欧洲当前次区域分化的现实,表明推动中国与欧洲次区域合作只是为了更有效地推动中欧关系,以消除欧盟的战略顾虑。

 

本文刊登在《世界知识》2017年第10期,更多精彩内容请见《世界知识》杂志

文章来源:世界知识期刊公众号